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中國城市群規劃的四大隱憂
城鎮化戰略塵埃落定，城市群被寄予厚望。最新消息稱，國傢新型城鎮化規劃很可能在春節後發佈。盡管規劃遲遲未能發佈，但城市群為主體這一方向早已確定。在此前中央城鎮化工作會議上，明確提出瞭兩橫三縱的城鎮化格局，逐步形成若幹城市群，而在發改委和國土資源部這兩大核心部委牽頭的規劃中，關於中國未來城市群的設想，引起瞭廣泛關註。為搶占政策先機，多地掀起瞭各種城市群和經濟圈的規劃熱潮。隨著地方兩會的召開，這一戰役更為白熱化。
當下最流行、媒體廣泛報道的一種設想，是從三個層次推進中國城市群建設，一是已經建成的珠三角、長三角、京津冀為代表的11個城市群，二是正在建設的武漢城市群、長株潭城市群為代表的14個城市群，三是豫皖城市群為代表的7個潛在城市群。以這一設想所涉及到的省市數量來看，32個城市群幾乎涵蓋瞭中國大陸所有省市。據預計，屆時中國城市群人口將達8億，城市帶人口將達12億左右。
如此宏大的計劃，確實振奮人心，不過細究之下，城市群戰略卻過於激進，筆者認為，未來或存在四大隱憂。
"天女散花"模式缺少戰略重點
事實上，在本次城市群規劃之前，中國的區域規劃就已經有冒進的勢頭。
自2008年以來，中國先後將數十個區域規劃上升為國傢戰略，自珠三角一體化發展發軔，至海西經濟區、關中-天水經濟區、橫琴島總體發展規劃、江蘇沿海、圖們江、黃河三角洲，乃至到2013年的鄱陽湖、皖江、海南國際旅遊島，乃至最近的新疆、西藏振興、成渝經濟區等，從東至西，從南到北，幾乎全在國傢發展戰略的棋局之中。
優先發展東部沿海，然後輻射到中西部，與"先富帶動後富"相對應的是中國區域非均衡發展戰略。改革開放三十年，中國經歷滄桑巨變，實現瞭狂飆突起式崛起，亦凸現瞭一些初具實力的經濟區域，如早年的珠江三角、長江三角，而在這些區域，也崛起瞭代表中國改革開放成果的北上廣深。特別是珠三角的崛起，帶動瞭中國經濟的整體騰飛。
從上世紀70年代以來的三十年間，國傢性發展戰略的出臺非常有限，而近幾年卻突然如天女散花般到處飛舞。大躍進式信貸苗栗卓蘭信貸房貸台中梧棲房貸的區域規劃，將對中國未來發展造成深遠影響。如本次的城市群戰略規劃亦是如此，若突然之間就推出32個，則覆蓋瞭除港澳臺之外的所有省市。
上世紀70年代末至90年代沿海地區經濟發展戰略，包括經濟特區、沿海開放城市、沿海經濟開放區的逐步確立，其時間跨度大，空間距離亦廣闊。如，以行政性區域振興計劃而言，從深圳在70年代末設立特區，到90年代初的浦東開放，以及到21世紀之後的天津濱海新區，中間間隔均有十餘年，如此，每一個國傢戰略，中央政府都可集中全國物力財力，進行重點投入，並且可以有針對性研究一些優惠政策。如，深圳特區更多獲得政策創新支持，而浦東新區和濱海新區，則獲得瞭財政支持以及中央企業的傾斜。以自由式區域發展規劃而言，珠三角戰略、長三角戰略更是跨度巨大，並且經過瞭長期的積累與磨合。
由於優勢的集中，以及開發周期的漫長，中國前期的國傢級區域規劃，最後都形成瞭區域性的經濟中心。30年前是將優惠政策和資源向沿海地區傾斜，這種優惠是特殊的、定向的、集中的；而若一下出臺數十個城市群戰略，則更像是天女散花，各個城市群雨露均沾，均難以獲得特殊照顧。而這種大面積的"優惠政策"，可能使各自的優勢抵消，隻有相對意義沒有絕對意義。
欲成大器，必有相當的耐心，而相關部門對國傢性的區域發展規劃畢其功於一役的想法，足見發展之急迫，但卻並不一定完全符合現實。要實現長久發展，必須兼備遠見與毅力。
因此，筆者認為，為長久計，國傢還是需要確定戰略重點，從局部突破，再逐步推進。比如，下一步重點扶持中部城市，國傢已確認500萬人口以上的城市不再批城市用地，在東部大城市未來註重提高內涵與質量的同時，中部廣大的中等城市仍有擴張空間。
同質化競爭或難以避免
天女散花式的國傢規劃，有其天生的局限。而從集中優勢，到分散優勢，從有限區域到全國普惠，造成的重復競爭，亦致使一些地方面臨對資源、政策更為劇烈的競爭。
本次的城市群戰略規劃，基本每個省都有份，實際上這些規劃中，隻有少數是國傢真正規劃，而多數則是一些省市自行規劃，通過運作上升到國傢戰略層面。
幾乎每個省份都有"國傢戰略"，最後造成的結果是，在有些地方之間，造成瞭短兵相接式的競爭。如2009年12月12日國務院正式批復《鄱陽湖生態經濟區規劃》之後，《皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃》亦於2010年1月12日通過。雖然這兩個國傢級規劃，一個被冠以承接產業轉移之名，一個被冠以生態經濟之名，但由於兩者地理上過於接近，而在功能與使命方面有部分重疊，必然導致安徽與江西未來的劇烈競爭。
在32個城市群中，我們可以看到非常多的直接競爭對手。如在第一個層級的城市群中，長江中遊城市群與中原城市群，未來將爭奪中部崛起的龍頭。在建的系列城市群，如武漢城市群、長株潭城市群、江淮城市群等這幾個城市群產業結構類似，在爭奪東部產業轉移的過程中將成為直接競爭對手。而在潛在城市群中，豫皖城市群與鄂豫城市群將成為最大的競爭對手。近年來，湖北和河南均表示自己是中國經濟地理的中心，均要成為中部崛起的龍頭，不僅其核心區的中三角與中原經濟區成為競爭對手，連涉及到其邊緣崛起的大別山振興計劃亦將成為直接競爭對手，豫皖城市群與鄂豫城市群誰先成為國傢戰略，關系到湖北與河南崛起中誰可得到更多國傢扶持。
中國的同質化競爭，微處是產業同質化，而在宏觀方面，則是城市乃至城市群發展的同質化。眾多發展程度類似、地域相近、資源稟賦類似的地方同時構建城市群，同時上升為國傢戰略，奉行類似的發展戰略，可能會適得其反，造成內耗。
因此，筆者認為，為避免同質化競爭，一是需在規劃之時就確立重點，二是建立跨區域的協調機制非常重要，尤其是類似鄂豫城市群這種跨省經濟區更需協調。此外，產業的協同與錯位競爭，非常重要。
城市群不可濫竽充數拔苗助長
陽光普照，人人有份。雖然本次的城市群規劃照顧瞭各地求發展的訴求，但卻存在嚴重的拉郎配、充數字的弊端。
在有關城市群的各項指標中，首要的一項是人口密度。法國地理學傢簡·戈特曼在1957年提出，城市群人口應在2500萬人以上，國內則有學者提出2000萬人的標準。如果以此為標準，則中國的32個城市群中，有一半將不達標。
其次是經濟密度。國內有學者認為，城市群的經濟密度應大於每平方公裡500萬元，由此，中國的多數在建城市群，以及潛在城市群，將不夠格。尤其是一些西部城市群，如蘭州城市群、銀川城市群、拉薩城市群等，是典型的地廣人稀，單位產出低下，是否適合建成城市群，值得疑問。
其三是核心城市與外界的密切聯系，以及公路、鐵路、航空、水運等交通網絡。在7個潛在城市群中，這一問題更為明顯。豫皖城市群與鄂豫城市群本來是振興大別山區的重要抓手，一直以來，中部崛起不能形成合力，根源就在於在中部崛起的最中部地區，亦是鄂豫皖三省之間出現瞭一個巨大的塌陷，而這一塌陷的形成很大原因就在於交通不暢，而這一大短板，在短期內很難彌補，兩大城市群的出籠過於理想主義。長江中遊城市群和中原城市群，目前還處於承接東部產業轉移的階段，尚且未能完成崛起，豫皖城市群與鄂豫城市群的設立，似為時過早。
不僅國傢規劃32個城市群過多，各個地方亦在國傢城市群規劃帶動下，推出瞭省內城市群計劃，如山東提出"五位一體"總佈局，打造南承滬寧、北聯京津、東接半島、西啟黃河中上遊的樞紐型城市群；黑龍江亦要打造以牡丹江和佳木斯為兩極，雞西、雙鴨山、七臺河、鶴崗為支撐的東部城市群。
城市群的發展，是城市發展到一定階段的自然產物，絕不可拔苗助長，等相關城市的經濟總量、人口規模等硬件，以及管理水平等軟件兼備，方才可逐步形成城市群。
去行政化幹預迫在眉睫
中國經濟的特點，是既具備市場經濟的基本要素，同時，權力對於經濟的幹預亦很大，實行的強政府與強市場的模式，與西方的強市場弱政府模式不同。
在城市群的形成過程中，市場與權力的兩大力量，亦是交替出現。珠三角與長三角成為中國經濟最重要的兩級，大傢公認是市場經濟造就的奇跡，但如果改革開放之初國傢不選擇珠三角作為改革突破口，亦很難說當下珠三角就可以率先崛起。
在當下的城市群中，已經出現的一些問題，如產業不協同，國傢對於不同城市群的扶持力度的差異等，均與權力幹預有關。
關於誰是中國經濟的第四級，湖北與重慶、河南爭奪激烈。湖北捆綁長江中遊城市群，向國傢申請明確武漢國傢中心城市定位，而重慶則捆綁四川，推出成渝城市群，一個直轄市和一個大省組合，河南則聯合河北、安徽部分城市，將中原城市群進行擴容。到底誰可率先勝出？目前，國傢方面並未明確表態，這是一個好事，一旦表態，就會出現傾力扶持一個地方、而忽視其他地方的局面。珠三角和長三角的崛起，爭議不大，但京津冀的崛起，卻爭議巨大，一個很大原因，就是北京和繼起的天津濱海新區得到瞭國傢太多的扶助，而這對其他地方是不公平的。用國傢巨大財力砸出來的繁榮，和自我生長、具有造血功能的繁榮，有本質的區別。
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羅天昊(國資委商業科技質量中心研究員)
新聞來源http://cs.house.sina.com.cn/news/2014-01-29/09433905410.shtml
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